To entender de verdad los contornos de la creciente competencia entre Estados Unidos y China, hay que mirar más allá de los pasillos del poder en Washington y Pekín, más allá de las tensiones en las aguas y los cielos alrededor de Taiwán, lejos de la retórica belicosa en los foros internacionales, e incluso fuera de la pista de tenis, el nuevo frente abierto por el trauma de Peng Shuai. En su lugar, hay que mirar a la sala de audiencias.
En Estados Unidos y en gran parte del Occidente liberal, el concepto de «Estado de Derecho» es vital para el buen funcionamiento de la sociedad: la idea (al menos en teoría) de que la ley es imparcial, independiente y se aplica de manera uniforme y coherente a todos, y que sirve para proteger a los inocentes, incluso del Estado. Sin embargo, los dirigentes chinos siguen el concepto de la «regla por ley», en el que el sistema legal es una herramienta utilizada para asegurar el dominio del Partido Comunista; los tribunales son foros para imponer la voluntad del gobierno. El Estado puede hacer casi todo lo que quiera, y luego encontrar algún lenguaje útil en las «leyes» para justificarlo.
Para ver estas diferentes perspectivas en acción, consideremos el caso de Meng Wanzhou, la directora financiera del gigante chino de las telecomunicaciones Huawei Technologies, que fue detenida en Vancouver a finales de 2018 por encargo del Departamento de Justicia de Estados Unidos, que la acusó de fraude bancario. Desde el punto de vista estadounidense, el caso era una cuestión de aplicación de la ley: El Departamento de Justicia acusó a Meng de mentir a un importante banco internacional sobre los negocios de Huawei en Irán, lo que provocó que se realizaran transacciones financieras que violaban las sanciones impuestas por Washington a ese país. Los fiscales fueron reivindicados cuando Meng confirmó el fondo del asunto en un acuerdo alcanzado en septiembre que le permitió evitar un juicio en Estados Unidos y regresar a China.
En Pekín, sin embargo, el caso nunca fue percibido más que como algo político. El Ministerio de Asuntos Exteriores de China consideró que la acusación de Meng era «un montaje político… diseñado para obstaculizar la alta tecnología china». Así, para Pekín, el caso exigía una solución política. En julio, cuando la vicesecretaria de Estado estadounidense, Wendy Sherman, se reunió con sus homólogos chinos, éstos le entregaron dos listas de demandas que incluían el abandono del caso contra Meng. Su eventual liberación fue anunciada en China como un triunfo diplomático. (Huawei, en un comentario atribuido al abogado de Meng, William W. Taylor, señaló que ella no se había declarado culpable y afirmó que «esperamos plenamente que se desestime la acusación»).
En un sentido estricto, el episodio ilustra superpotencias rivales que buscan presionarse mutuamente, sólo una parte de una conflagración global más amplia. Sin embargo, este punto de vista pasa por alto la lección más amplia del caso. La detención de Meng y su posterior liberación apuntan a algo mucho más profundo y duradero, con el potencial de remodelar el funcionamiento del mundo moderno.
Durante 75 años, Estados Unidos se ha autoproclamado autor y ejecutor de las normas del mundo. Con la intención de evitar otro derramamiento de sangre a escala mundial como el de la Segunda Guerra Mundial, Washington intentó crear un orden mundial cimentado en normas compartidas, con instituciones internacionales para consagrarlas y mantenerlas. Todo ello respaldado por el poderío militar estadounidense. Ese orden ha sido imperfecto y ha sido objeto de abusos por parte de una serie de países -incluido Estados Unidos-, pero ha mantenido a raya los conflictos entre las grandes potencias, al tiempo que ha extendido la prosperidad económica y los principios democráticos por gran parte del planeta. Se trata de un orden que, aunque algo deteriorado, la administración Biden se esfuerza por mantener con, por ejemplo, la Cumbre para la Democracia de hoy.
Pero el monopolio estadounidense en la redacción de normas se enfrenta ahora a su mayor desafío desde la caída de la Unión Soviética. A medida que China aumenta su estatura, Pekín está promoviendo sus propios conceptos sobre la gobernanza global, el desarrollo y las relaciones internacionales, captando influencia en instituciones como las Naciones Unidas para infundir estos conceptos en el discurso global, y utilizando su creciente riqueza y poderío militar para impugnar las normas existentes del sistema mundial estadounidense.
En última instancia, esto es de lo que trata la disputa de Meng: un enfrentamiento cada vez mayor entre Estados Unidos y China sobre quién establece las normas en materia de comercio y tecnología, cambio climático y salud pública. Fundamentalmente, se trata de los principios y preceptos que guían la forma en que los países, las empresas y los individuos interactúan a escala global, una competencia sobre si el mundo será un «estado de derecho» o un «estado por la ley.»
Tl objetivo principal de la política de compromiso original de Occidente con China era evitar esta misma situación. Al integrar a Pekín en el sistema liderado por Estados Unidos, La idea era que los dirigentes chinos verían sus beneficios y llegarían a apoyarlo. En cierto modo, el plan tuvo éxito. China ha sido uno de los principales beneficiarios del orden estadounidense, quizá el mayor de todos. La seguridad, el comercio y las inversiones transfronterizas fomentadas por el orden estadounidense impulsaron el ascenso de China desde la pobreza, mientras Pekín se sumergía con entusiasmo en instituciones respaldadas por Estados Unidos, como la Organización Mundial del Comercio.
Sin embargo, en la actualidad, el líder supremo de China, Xi Jinping, parece considerar el sistema estadounidense como una limitación del poder chino. Para una autocracia orgullosa, el orden estadounidense puede parecer un lugar poco amistoso, incluso amenazante, en el que reinan los valores políticos liberales, y la forma de gobierno china se percibe como ilegítima, mientras que las empresas y los funcionarios chinos son vulnerables a las sanciones extranjeras y las ambiciones chinas están acotadas. Desde la perspectiva de Xi, es fundamental que Pekín reescriba las reglas para que se adapten mejor a sus intereses y, en general, a los de los Estados autoritarios. Sencillamente, Xi pretende dar la vuelta a la jerarquía mundial, situando en su cúspide a los gobiernos e ideales no liberales.
Xi «quiere dominar el estado de derecho», me dijo Jerome Cohen, un veterano experto en derecho chino. Xi cree que «hay que tener reglas que se ajusten a los intereses de la mayoría de los países», y «él considera que los angloamericanos son ahora una minoría», continuó Cohen. «Esa minoría debe ser gobernada por las autocracias del mundo que se prestan al punto de vista chino».
Estados Unidos ya se ha enfrentado a un reto similar, por parte de la Unión Soviética durante la Guerra Fría. Pero como China está más integrada en el orden estadounidense, especialmente en lo económico, de lo que lo estuvieron nunca los soviéticos, representa una amenaza más peligrosa. Pekín está atacando el orden mundial en un movimiento de pinza. Desde el exterior, comercializa sus ideas, su gobernanza y su modelo de desarrollo como superiores a los de Occidente; desde el interior, trabaja dentro de las mismas instituciones y redes que mantienen unido el orden estadounidense.
Tomemos, por ejemplo, la Iniciativa del Cinturón y la Ruta, el programa favorito de Xi que financia y construye ferrocarriles, centrales eléctricas y otras infraestructuras en los países en desarrollo. Esta empresa es un esfuerzo por cambiar la forma en que se realiza el desarrollo internacional, ofreciendo una alternativa a las prácticas establecidas de las potencias occidentales y sus instituciones, como el Banco Mundial. Los bancos estatales de Pekín no siguen, en general, las normas sobre préstamos a naciones pobres diseñadas (tras mucho ensayo y error) por otros grandes países acreedores, ni China ha participado en procesos para gestionar esa deuda, como el Club de París. En cambio, los préstamos chinos se basan en las normas de China, a menudo con condiciones menos transparentes y normas más débiles sobre prácticas laborales, corrupción y protección del medio ambiente. Kristen Cordell, experta en políticas de desarrollo, escribió en un informe de 2020 sobre el Cinturón y la Ruta que «la voluntad de China de acatar las normas y procesos internacionales para estas inversiones ha sido secundaria frente a su interés de conformar normas a su favor.»
Mientras tanto, las incursiones de China en las Naciones Unidas muestran cómo el país está corroyendo el orden estadounidense desde su mismo núcleo. Pekín está utilizando su influencia para promover Belt and Road. También emplea su creciente influencia para infundir en la institución sus propios principios ideológicos en cuestiones como los derechos humanos y la soberanía del Estado. El año pasado, en el Consejo de Derechos Humanos de la ONU, 53 países se pusieron del lado de China en su controvertida imposición de una ley de seguridad nacional en Hong Kong, que permitió a las autoridades reprimir el movimiento prodemocrático de la ciudad; en la Asamblea General de la ONU de este año, más de 60 miembros pregonaron la posición de China en materia de derechos humanos: básicamente, que las violaciones de derechos de una nación no son asunto del mundo. En conjunto, estos esfuerzos, según un informe de 2019 del Centro para una Nueva Seguridad Americana, «acelerarán la exportación de algunos de los aspectos más dañinos del sistema político de China, incluyendo la corrupción, la vigilancia masiva y la represión de los derechos individuales y colectivos.»
Por otra parte, Pekín ha ignorado una sentencia internacional y las protestas de sus vecinos sobre su expansión en el Mar de China Meridional, una vía fluvial vital para el comercio mundial que, según afirma, es en su mayor parte territorio soberano de China. Allí, Pekín está intentando reescribir las normas estándar sobre aguas territoriales y libre navegación, basando su posición en el supuesto papel histórico de China en la zona, que se remonta a más de 2.000 años, a la dinastía Han, y otras afirmaciones dudosas. Para consolidar su dominio, China también ha utilizado la intimidación y las amenazas: Su guardia costera acosa a los barcos de otras naciones y sus buques pesqueros se agolpan en aguas que otros gobiernos sostienen que tienen derecho a explotar. Pekín también ha construido islas artificiales en la región y las ha llenado de instalaciones militares. Las naciones que comparten el Mar de China Meridional, todas ellas más pequeñas y en algunos casos más pobres, han luchado por mantener su posición.
Y luego está el caso de Meng. Se trata de una ciudadana privada que trabaja para una empresa aparentemente privada, pero China utilizó todo el poder de su aparato gubernamental para defenderla. Además de plantear su caso en la reunión con el subsecretario de Estado Sherman y a través de otros canales, Pekín también retuvo a dos ciudadanos canadienses, el ex diplomático Michael Kovrig y el empresario Michael Spavor, que fueron detenidos en China solo unos días después de que Meng fuera detenida en Canadá. La medida se consideró en general como un intento de presionar a las autoridades de Ottawa para que intervinieran y cortocircuitaran el proceso de extradición, y el diferente tratamiento de Meng y de «los dos Michaels» ilustra el abismo en las diferentes percepciones del Estado de Derecho entre Estados Unidos (y otras democracias) y China. Mientras Meng se defendía en audiencias públicas, Kovrig y Spavor se enfrentaban a cargos de espionaje indefinidos en juicios a puerta cerrada. Mientras el proceso se alargaba, los dos se pudrían en las cárceles chinas, mientras Meng se refrescaba en una mansión de Vancouver y se permitía cenas de lujo y lujosas compras.
Las autoridades de Pekín fingieron que los asuntos no estaban relacionados, pero la verdad de que los dos canadienses no eran más que monedas de cambio humanas quedó al descubierto cuando los dos fueron liberados inmediatamente tras el acuerdo de Meng con el Departamento de Justicia. En una autopsia del asunto, Scott Kennedy, asesor principal del Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales, escribió que «las acciones de Pekín volvieron a confirmar la conclusión de la comunidad internacional de que China no tiene en cuenta el estado de derecho».
Wl mundo de Xi orden podría ser no está claro. No ha esclarecido una visión completa de un sistema de sustitución. A primera vista, el lenguaje que propone para describir el funcionamiento de un nuevo orden parece bastante inocuo. Habla de una «comunidad de destino común», con una diplomacia basada en la «cooperación en la que todos ganan» y el «respeto mutuo», en la que se aceptan diferentes sistemas sociales y políticos. Pero esto es un código para una degradación de la democracia. A diferencia del orden actual, en el que la democracia liberal se considera la única forma legítima de gobierno, la versión de Xi elevaría el autoritarismo a un estatus igual, o incluso superior. Esto probablemente daría lugar a un mundo en el que Washington y sus aliados no puedan decidir qué Estados merecen ser sancionados por el bien global, tal y como ellos lo definen, un mundo en el que los ejecutivos chinos, como Meng, no puedan acabar en los juzgados extranjeros por haber violado supuestamente la ley. Un sistema así se ajustaría a la preferencia de Pekín de hacer negocios con cualquiera que quiera comprar y comerciar.
Xi quiere usurpar el papel de Estados Unidos como árbitro de los derechos y los errores mundiales, basándose en un conjunto de criterios totalmente diferentes, como quién apoya o no los intereses y el poder de China. Pekín impone regularmente sus propias sanciones a los países que considera una amenaza para sus intereses. Australia, por ejemplo, se ha enfrentado a una severa coacción económica, que incluye la prohibición efectiva de exportaciones clave, por apoyar una investigación independiente sobre los orígenes de la pandemia de coronavirus, que Pekín considera un intento de socavar el régimen comunista. Cuando Lituania se acercó recientemente a Taiwán, Pekín redujo sus relaciones diplomáticas y bloqueó las importaciones del país.
«En realidad, se trata de sustituir un sistema de estado de derecho e igualdad entre estados por una sensibilidad jerárquica que privilegia el autoritarismo», me dijo Matt Pottinger, presidente del programa sobre China de la Fundación para la Defensa de las Democracias y asesor adjunto de seguridad nacional en la administración Trump. Si Pekín tiene éxito, añadió, «el orden internacional sería mucho más maquiavélico, y el sistema de la ONU recompensaría a los actores más mafiosos.»
Eso ya es bastante malo para Estados Unidos, pero es francamente peligroso para los países que no son superpotencias, es decir, la mayoría. Estos países buscan protección en un orden basado en normas, en el que puedan (al menos en teoría) hacer frente a la intimidación de Estados más poderosos utilizando el Estado de Derecho. Una de las razones por las que el gobierno de Australia ha adoptado una línea dura con respecto a aspectos de la política exterior china es su compromiso con la defensa del orden actual. El ex primer ministro australiano, Malcolm Turnbull, escribió el año pasado que «nos interesaba manifiestamente mantener el respeto por el Estado de derecho en nuestra región porque era la única forma en que nosotros, y otros Estados más pequeños, podíamos estar seguros de preservar nuestra propia libertad…». y la soberanía».
Frente a este conjunto de reglas globales opuestas, Washington sigue tratando de mantener las suyas. Huawei sigue enfrentándose a demandas del Departamento de Justicia, por robo de secretos comerciales y chantaje, entre otros cargos. (Un portavoz de Huawei dijo que la empresa «seguirá defendiéndose» en este último caso, pero no hizo comentarios sobre el primero). La Armada de Estados Unidos envía habitualmente escuadras por el Mar de China Meridional para mantener la libertad de navegación, encogiéndose de hombros ante las diatribas apopléticas de Pekín. El presidente Joe Biden ha propuesto una alternativa a la Iniciativa del Cinturón y la Ruta de China que reforzaría las normas de desarrollo y los préstamos para las naciones necesitadas. Washington también parece dispuesto a iniciar una nueva asociación económica regional en Asia.
Estados Unidos también podría considerar la posibilidad de unirse y reforzar acuerdos como el Acuerdo Transpacífico. Aunque se considera un pacto comercial, el TPP está, de hecho, repleto de normas sobre protección laboral y medioambiental, así como de otras cuestiones clave para la economía mundial.
Al final, es probable que Estados Unidos y China nunca se pongan de acuerdo sobre cuál debe ser el orden mundial, y es probable que nunca acaten las normas del otro. En última instancia, ninguna de las dos potencias puede aplicar plenamente su versión de las normas. Hasta cierto punto, ambas lo prefieren así. «Las grandes potencias no quieren una adjudicación independiente e imparcial de su comportamiento según las normas internacionales vigentes», señaló Cohen. «Quieren resolver las cosas por sí mismas».
La batalla sobre las normas es realmente sobre el poder: qué país lo tiene y qué país puede proyectarlo. Estados Unidos ha tenido este poder durante décadas; los chinos lo quieren ahora para ellos.
